a

Donec quam felis, ultricies nec, pellentesque eu, pretium quis, sem nulla consequat. Aenean massa.

47 місяців змін: Польща, Грузія, Україна

Тема реформ викликає бурхливі суперечки в Україні. Підвищеного тону і полярних поглядів у них не бракує. Для когось «нічого не змінилося», для когось – «все змінюється на краще». «Свідки покращення» і «свідки зради» бувають непримиренні одне до одного. Але дечого часто бракує у цій дискусії. Фактів. Ця публікація має на меті заповнити прогалину. Ми прагнемо вивести обговорення теми реформування України на якісно новий рівень.

Аби довести власні тези, негативні чи позитивні стосовно реформ в Україні, коментатори часто порівнюють їх з грузинськими і – дещо рідше – польськими реформами.

Чи можна порівнювати нинішню Україну з нинішніми Грузією і Польщею? У Польщі реформи почалися 28 років тому, у Грузії – 14. В Україні – 4 роки тому. Так з’явилась ідея порівняти однакову «дистанцію» для трьох країн.

Станом на лютий 2018 року, коли почалась підготовка цієї публікації, Україна подолала позначку у 47 місяців від «точки відліку». Для порівняння ми беремо таку саму «дистанцію» у Польщі і Грузії. У першому випадку – за точку відліку ми визначаємо вересень 1989 року, коли було призначено уряд Тадеуша Мазовецького. У другому – січень 2004, інавгурацію Михаїла Саакашвілі. Українська «точка відліку» – березень 2014, коли до влади прийшов перший уряд після перемоги Майдану.

Порівняння – часто невдячна річ. Ця публікація не має на меті прирівняти реформування трьох країн одне до одного. Це було б, щонайменше, некоректно. Ба´ більше: ефективність одного чи іншого рішення, закону, розпорядження важко виміряти. Маніпулятивним було би ставити на один рівень дрібні і докорінні зміни. Тому кожна подія позначена кольором, який умовно визначає її вагу. Червоні – докорінні зміни системи, сині – зміни однієї сфери або ланки системи, зелені – зміни процедур (поверхневі зміни).

Сірим виділені зміни, які були ініційовані, але з різних причин не втілені (частково чи повністю). Такі є в усіх трьох країнах.

Для деяких реформ ми вирішили зазначати і момент ініціації, і моменти ухвалення та вступу змін у силу. Це дозволяє порівняти швидкість процесів.

Разом із хронологією подій жовтим кольором відображені також загальні показники економіки і рейтингів у зазначений період, а також великі політичні події, на тлі яких (у вирі яких) ці зміни відбувалися. Чому ця додаткова інформація важлива? Бо ці події мають безпосередній вплив на ухвалення рішень. Здатні пришвидшувати або навпаки – гальмувати їх.

Важливе уточнення: ми не ставили завдання хвалити чи критикувати конкретних державних діячів. Будь-яка реформа – результат діяльності великої команди людей. У цьому питанні між трьома країнами є фундаментальна відмінність. Польські і грузинські реформи мають явно визначених авторів, які планували і спрямовували реформаторський рух. Це Лєшек Бальцерович і Каха Бендукідзе. В українському випадку все складніше. Ми б з радістю підписали українські реформи іменами лідерів держави. Але зробити це не дозволяють чисельні факти протидії прогресивним змінам на найвищому рівні. З іншого боку, вважаємо також хибним заперечувати наявність реформ виключно через політичні антипатії. У дійсності українські реформи, справді, не мають явно вираженого автора і керівника. Здебільшого, вони відбуваються всупереч, а не завдяки політичній волі. Йдеться радше про поєднання факторів: окремих реформаторів в уряді, які діють в умовах відсутності політичної волі, а також активного громадянського суспільства і вимогливих західних донорів.

У підсумках до публікації ми обговоримо, чим українська «безлідерна» модель відрізняється від авторських моделей Грузії і Польщі.

Як користуватися хронологією? Змінюйте масштаб за допомогою скролінгу та переміщуйтесь хронологією, тягнучи її праворуч чи ліворуч курсором. Хочете дізнатися більше про подію? Натискайте на її назву.

Польща

Докорінні зміни системи

Зміни однієї сфери або ланки системи

Зміни процедур (поверхневі зміни)

Зміни, що не втілені (частково чи повністю)

Супутні події, політичні рейтинги, основні показники економіки

Приватизація за підсумками 1993 року: 98 випадків «індивідуальних капітальних приватизацій». Загальна сума, отримана державною скарбницею внаслідок приватизації: 520 млн. дол. Лізинг державних підприємств: з 917 ДП процес завершений у 707. Очікування приватизації у 1993-1994 рр. (станом на кінець 1993 р.): планується приватизувати ще 1500-2000 підприємств з 7000, які лишаються у державній власності.  Кінець реформ Бальцеровича – з приходом уряду Вальдемара Павлака (26 жовтня 1993), де на посаду Бальцеровича було призначено його найгострішого критика – Колодко. Реформа освіти, реформа системи охорони здоров’я і пенсійна реформа будуть проведені 1999 року за правління Дональда Туска.

Земельна реформа:

Станом на 1989 рік, 71,7% землі у «приватних руках» (насправді формально розподілені за радянською моделлю), 3,9% – у кооперативах. 959 колгоспів володіли 3,507 млн. га землі, у них працювало 441 тис. людей. Реформи 1990-1991 року привели майже всіх їх до банкрутства. Станом на кінець 1993 продано було лише 58,600 га землі (через низький попит). «Незважаючи на високі попередні очікування, процес зміни власності у сільському господарстві буде довгим і складним… основний бар’єр фінансовий, оскільки державні господарства глибоко у боргах, а їхня власність часто переоцінена… весь процес спричиняє серйозні соціальні проблеми, а ставлення населення до реформи сильно емоційне»  (Privatization: Critical perspectives on the World economy. 1993, edited by George K. Yarrow, Piotr Jasinski. p. 237-238).

Грузія

Докорінні зміни системи

Зміни однієї сфери або ланки системи

Зміни процедур (поверхневі зміни)

Зміни, що не втілені (частково чи повністю)

Супутні події, політичні рейтинги, основні показники економіки

Україна

Докорінні зміни системи

Зміни однієї сфери або ланки системи

Зміни процедур (поверхневі зміни)

Зміни, що не втілені (частково чи повністю)

Супутні події, політичні рейтинги, основні показники економіки

Коли люди кажуть, що хочуть реформ, здебільшого, вони, насправді, мають на увазі їхні позитивні довгострокові наслідки.

Підвищення рівня життя, якості урядування, створення економіки відкритого доступу і рівних можливостей. Сам процес реформ, щоправда, виглядає менш привабливо: невизначеність, падіння рівня життя, загострення протиріч, політичної нестабільності, економічних ризиків, болюче зниження рівня життя у короткостроковій перспективі.

За чотири роки реформування в України вже є і очевидні успіхи, і очевидні провали. Про загальний провал чи успіх говорити поки зарано, оскільки довгострокові наслідки ще не відомі. Тим не менше, певні висновки стосовно процесу зробити вже можна.

Найперша відмінність, що впадає в око – на відміну від Польщі і Грузії, Україна не мала і не має реформаторської команди, визнаного автора і натхненника реформ. Немає ані українського Бальцеровича, ані українського Бендукідзе. Це наслідок фактичної відсутності альтернативної політичної еліти на момент перемоги Майдану і втечі Януковича. У Польщі така контр-еліта існувала – інтелектуали і дисиденти комуністичного режиму. У Грузії – контр-еліта з противників режиму Шеварнадзе. В Україні станом на початок і кінець Майдану політична опозиція була радше частиною існуючої системи, ніж альтернативою їй.

Однак існують й інші суттєві відмінності України-2014 від Польщі-1989 і Грузії-2004, які зробили українські реформи можливими – навіть всупереч несприятливим обставинам. Це сильне – і зміцніле під час Майдану – громадянське суспільство, різко мобілізований підступним нападом Росії громадянський патріотизм, гостра необхідність міжнародної фінансової і політичної підтримки. Варто також додати, що ані у поляків, ані у грузинів під час їхніх реформ не було такого потужного інструменту публічної політики, як соціальні мережі. Важливістю цього винаходу в просуванні українських реформ часто нехтують, хоча його роль – одна з визначних.

Сукупність цих факторів створила в Україні особливу модель – спорадичних реформ «знизу» і «з-за кордону», на відміну від класичних «реформ згори». На Заході цю модель іноді називають «тактикою сандвіча»: українська влада затиснута між вимогами суспільства знизу і міжнародних кредиторів зверху – відтак змушена діяти.

У «реформ знизу» є і переваги, і недоліки. Серед переваг: зміни на вимогу суспільства часто безкомпромісніші, аніж ті, про які могли б домовитися у команді реформаторів. Так обсяг щорічної електронної декларації для українського чиновника значно суворіший за всі аналоги у світі. Система ProZorro ефективніша за інші світові системи державних закупівель. Серед недоліків: «реформам знизу» погано піддаються ті сфери, де все ж таки не обійтися без лідерства керівників. В умовах браку політичної волі погано піддаються реформуванню правоохоронна система і судочинство.

Може це прозвучить несподівано, але у довгостроковій перспективі «модель сандвіча» може виявитися більш тривкою і ефективною, ніж грузинські і польські «реформи згори». Адже

команди реформаторів приходять і йдуть. А от навички суспільства зі створення громадсько-політичних коаліцій на підтримку тієї чи іншої реформи – залишаються із суспільством назавжди.

Фактично за ці чотири надважкі роки «проштовхування» змін попри відсутність чи нестачу політичної волі, активна частина українського суспільства поступово набуває саме таких навичок. Не від хорошого життя, звичайно. Грубо кажучи – навчившись «витискати» реформи з таких урядовців, як нинішні, українці, вірогідно, «витискатимуть» їх і з будь-яких наступних.

Це, звичайно, оптимістичний сценарій. Існує і песимістичний. Вже зараз наочна тенденція: що успішніша реформа, то більші спроби їй протидіяти. І якщо у низці сфер ця протидія поки терпить фіаско (медична реформа, відкритий реєстр відшкодування ПДВ), то в деяких інших вона, на жаль, досягає мети (електронне декларування, поліція, суди). Це слабке місце української моделі спорадичних реформ. Допоки не досягнута точка неповернення, протидія здатна розвернути зміни назад, якщо суспільство втомиться від боротьби. Або якщо на наступних виборах владу отримають популістські чи проросійські сили.

І все-таки аналіз подій останніх чотирьох років підтверджує, що попри іноді безпросвітний песимізм українців, реальністю стають саме оптимістичні сценарії, а не навпаки. Навіть тоді, коли відсоткова вірогідність кращого – на межі статистичної похибки, а вірогідність гіршого суттєво більша за 50%. Тому сподівання на краще у нашому випадку – не тільки віра, але й емпірично обґрунтований прогноз.

Використані джерела і література

  • Буракова Лариса. Чому Грузії вдалося. / Пер. з рос. – К.: ДУХ І ЛІТЕРА, 2014. – 264 с.
  • Реформи в Грузії 2004-2012 років: уроки для України // Іван Варченко, «Лівий Берег», 22 жовтня 2014.
  • Celebrating Reform 2007. Doing Business Case Studies, IBRD/WB, 2007, 90 p.
  • Fighting Corruption in Public Services. Chronicling Georgia’s Reforms, World Bank Publications, 2012, 122 p. 
  • Doing Business 2007: Georgia is top reformer in the Commonwealth of Independent States and jumps up the global rankings. – September 6, 2006.
  • Livny, Eric (2015), Lessons Learned From a Decade of Georgian Reforms. VOX-Ukraine
  • Law of Georgia on Licenses and Permits, June 24, 2005.  
  • Ekiert, Grzegorz and Jan Kubik (2001), Rebellious Civil Society: Popular Protest and Democratic Consolidation in Poland, 1989-1993. – University of Michigan Press, 292 p.
  • Boda, Dorottya, Judit Karsai, László Neumann, Richard Woodward (1996), Management-Employee Buyouts in Hungary and Poland. – Warsaw, Center for Social & Economic Research, 41 p.
  • Yarrow, George K. and Piotr Jasinski (1996), Privatization: Critical Perspectives on the World Economy, Volume 3. – Taylor & Francis, – 456 p.
  • Lehmann, Hartmut (2012), The Polish Growth Miracle: Outcome of Persistent Reform Efforts, – IZA Policy Paper No. 40, – 44 p.
  • VOX-Ukraine “iMoRe”, Index of Monitoring Reforms (2015 – 2018)
  • Реформа генпрокуратури близька до провалу: систему зацементували під генпрокурора // Олександр Банчук,  – «Дзеркало Тижня», 28 грудня 2015.
  • Рік без міліції: успіхи і провали поліції // «Сегодня», 1 листопада 2016.
  • За останній місяць звільнилося понад тисячу суддів // Еспресо ТВ, 27 жовтня 2016
  • Ukraine Is Really Changing: A Business Can Register in Twenty Minutes or Less // Victor Liakh and Olexiy Zelivanskiy, Atlantic Council, October 26, 2017
  • Інші відкриті джерела, публікації в українських і закордонних ЗМІ.

Фото tbilisi.media, Reuters, Артема Жукова

Журналіст, фріланс-продюсер першого телебачення Німеччини ARD в Україні

Залиште коментар